“三同步”保障被征地农民知情权

惠州市国土资源局

2016年05月26日

近年来，随着经济发展和城市化进程的加快，在征地过程中由于农民知情权缺乏保障，集体上访、群体性纠纷、恶性事件等时有发生。如何有效地保障农民知情权，从而顺利征地日益成为社会关注的热点，也是行政救济领域的焦点。如何规范征地程序，保障农民知情权，这是摆在国土资源管理部门面前的现实问题。没有科学而又合理的知情权保障制度之建构，就没有依法征地、和谐征地的稳健推进和有序开展。知情权保障的现有规则依据是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。根据该决定第三部分第（十四）部分的规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。因此，知情权保障有以下基本程序：征地预公告程序（告知拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径）—— 土地现状调查确认程序（由农村集体经济组织和农户确认）——告知听证权程序（确有必要的，组织听证）。通过以上程序，依照规定的方式、时间向农村经济组织和农户公开，确保农民的知情权。

保障知情权，做好征地工作，掌握基本原则无疑具有指导意义。知情权保障的原则控制对于保障农民权利具有独立价值，该原则至少包括公开性原则、参与性原则和中立性原则。公开性原则要求，征地依据、过程和结果都要向农民以适当方式公开，公开性原则贯穿于征地过程的始终。参与性原则要求，农民乃征地行政法律关系主体之一方，而非客体。征地行为的整个过程并不是政府单方或内部行为的过程，农民作为直接利害关系人，应是征地的最重要的积极因素，应当注重农民参与。为了自身合法利益，农民有权在征地的过程中与相关部门交涉、寻求救济，相关部门不得蛮横专断。中立性原则要求，平等对待农户，避免偏私，没有感情或物质上的利益牵连，没有个人偏见。只有这样，才能协调各方面的利益关系，才能推动征地工作有序开展。

从规则层面看，保障知情权的征地预公告、土地现状调查确认、告知听证权程序三个基本程序是很明确的。但是，在实际征地过程中如何保障实质性的知情权却是必须正视的问题。征地工作具有复杂性、紧迫性。征地实践中，不少地方农民在征地前知道要征地的信息后抱着侥幸的心理，进行“抢栽、抢种、抢建”，造成极大的混乱与无序，给征地工作的开展增加了难度与阻力，也加剧了国土资源部门征地信息公开的顾忌，不少地方有意规避农民的知情权，让征地前程序流于形式。

结合征地实践，三个程序到底应当如何操作比较合理？笔者认为，从整体上看，三个程序可以同时进行。这样既能切实保障被征地农民的知情权，又能依法依规推进征地工作顺利进行。具体而言，从以下方面展开：首先，征地预公告程序。从形式上讲，征地预公告必须满足两个基本要求，才符合知情权制度的初衷。其一，征地预公告应当公开张贴，预公告的对象应当为相关农村集体经济组织、拟征地的农户。征地预公告的张贴地点、时间都应当合理。在村务公开栏、村民聚集点等地方公开张贴，公告张贴的目的在于其公示作用，张贴完毕后应当及时照相取证，固定证据。张贴应当保证公告存续的时间，不能短时间地象征性张贴。其二，召集村民召开村民大会或者召开各小组组长会议，告知相关事项。开会事项应当有书面记录、参会人员签名，会场情况照相取证，固定证据。其次，土地现状调查确认程序。科学进行土地现状调查，合理地开展确认工作。从现有实践来看，进行土地现状调查确认程序最有效的方式是与预公告同时进行。在召开村民大会之前，农村集体经济组织应当召集各小组组长预先进行土地现状调查摸底，事先进行初步的土地现状统计。然后在村民大会上，集中进行核实登记，签字确认。如果农民有异议的，农村集体经济组织和国土资源部门当天可以进行核实。这样既可有效防止农民进行“三抢”，又切实履行了规定的程序。最后，告知听证权程序。听证权告知程序可与预公告程序同时进行，因为这两个程序都是告知征地相关事项，都是程序性的告知。综上，科学可行的方法是三个程序同步进行。